Introduzione: la risposta pronta

A chi sostiene che il popolo italiano non ha mai scelto di cedere sovranità all'Europa si risponde quasi sempre allo stesso modo: dal 2001 è scritto in Costituzione. L'articolo 117 dice che le leggi rispettano i «vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario», e quella riforma è stata confermata con un referendum. Questione chiusa.

Nel saggio «La sovranità ceduta senza chiedere» ho raccontato come il diritto europeo sia entrato nel nostro ordinamento: dalla porta dell'articolo 11, allargata sentenza dopo sentenza. Qui guardo che cosa fa una volta dentro. E parto proprio dalla risposta pronta, perché l'articolo 117 dice molto meno di quanto gli si faccia dire.

Sostengo tre cose. Che l'articolo 117 non è il fondamento della cessione, e lo dice la stessa Corte costituzionale. Che un «vincolo» fissato in un trattato è una cosa, e un legislatore che produce norme senza sosta è un'altra. E che nel 2012 il vincolo è arrivato fino al bilancio, cioè al cuore di ciò che un Parlamento esiste per decidere.

1. Un articolo sulle Regioni

Il testo, dopo la riforma del 2001, è questo: «La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.»

Già il posto in cui si trova dice qualcosa. Non sta all'inizio della Costituzione, accanto all'articolo 1 sulla sovranità popolare e all'articolo 11, ma nella Parte seconda, Titolo V, quello dedicato a «Le Regioni, le Provincie, i Comuni», nell'articolo che divide le materie fra lo Stato e le Regioni. Non ha un rango diverso dagli altri articoli: ma chi l'ha scritto si stava occupando delle Regioni, non dell'Unione europea. E l'ordine delle parole è chiaro: prima viene il rispetto della Costituzione, poi, con un «nonché», i vincoli europei. Si aggiungono a quel rispetto, non lo sostituiscono.

La riforma riguardava il federalismo. Nella relazione con cui la Commissione affari costituzionali della Camera accompagnò il testo alla seconda deliberazione, il 19 febbraio 2001, la clausola europea compare solo come limite alle leggi regionali. Nessuna analisi del suo rapporto con l'articolo 11, nessuna riflessione sul primato del diritto europeo. Nel referendum confermativo del 7 ottobre 2001 votò circa il 34% degli elettori, e il sì vinse con il 64,2%. Non c'era quorum, perché il referendum dell'articolo 138 non lo prevede. La domanda riguardava la riforma delle Regioni: l'Unione europea non era il tema di quel voto.

Due anni dopo fu il legislatore a chiarire come leggeva quella norma. La legge 131 del 2003, scritta per attuare la riforma, elenca i «vincoli alla potestà legislativa dello Stato e delle Regioni, ai sensi dell'articolo 117, primo comma», e ne riconduce due a un articolo preciso: le norme internazionali generalmente riconosciute all'articolo 10, gli accordi di reciproca limitazione della sovranità all'articolo 11. L'ordinamento comunitario e i trattati internazionali seguono, senza un articolo accanto. L'intenzione l'aveva spiegata, questa volta, la relazione della Commissione affari costituzionali della Camera su quel disegno di legge: «collegare ciascun vincolo al rispetto di uno specifico articolo costituzionale», partendo dall'idea che i vincoli internazionali non possano agire «in quanto tali», «pena la lesione di valori costituzionalmente rilevanti, quali il principio della sovranità popolare». Il presupposto è che i vincoli non valgono da soli: devono trovare un fondamento altrove nella Costituzione.

La Corte costituzionale è arrivata alla stessa conclusione. Nel 2006 ha scritto che l'articolo 117 «si ricollega al principio fondamentale contenuto nell'art. 11 Cost.» e «presuppone il rispetto dei diritti e dei principi fondamentali garantiti dalla Costituzione italiana» (sentenza n. 129). Nel 2007 ha detto che il nuovo articolo 117 «ha confermato» il suo orientamento precedente (sentenza n. 348). Nel 2010 è stata ancora più netta: il rapporto con il diritto europeo «trova ancora "sicuro fondamento" nell'art. 11 Cost.», e l'articolo 117 ha «confermato espressamente, in parte» ciò che già discendeva da lì (sentenza n. 227).

In parte, dunque. Chi presenta l'articolo 117 come il momento in cui il popolo avrebbe approvato la cessione di sovranità non deve fare i conti solo con me: deve smentire la stessa Corte su cui poggia tutto il sistema che difende. Il fondamento resta l'articolo 11, con tutti i problemi che ho descritto nel saggio precedente.

Anche tra i giuristi c'è chi lo ha detto senza giri di parole. Enzo Cannizzaro scriveva nel dicembre 2001 che la norma «non disciplina affatto i rapporti fra fonti interne ed obblighi internazionali»: si limita a garantire che gli obblighi già assunti vengano attuati, anche dalle Regioni, che con la riforma acquistavano poteri nei rapporti con l'estero. Cesare Pinelli, commentando la legge del 2003, osservava che il testo tiene «volutamente distinti» gli accordi dell'articolo 11 e l'ordinamento comunitario, che pure proprio in quegli accordi trova il suo fondamento: «si è fatta inutilmente confusione».

C'è poi un dettaglio che rivela come si è costruito il sistema. L'articolo 117 parla ancora di «ordinamento comunitario», ma la Comunità europea non esiste più dal 1° dicembre 2009, quando è entrato in vigore il Trattato di Lisbona. Gli articoli 97 e 119, modificati nel 2012, parlano invece di «ordinamento dell'Unione europea». Nel 2001 i due nomi potevano ancora convivere, perché la Comunità e l'Unione esistevano entrambe, e lo stesso articolo 117 li usa tutti e due. Ma nel 2012 la riforma del bilancio ha modificato anche l'articolo 117, in due punti sulla finanza pubblica, e ha lasciato il primo comma com'era. Così nella Costituzione restano due nomi per la stessa cosa, perché le aperture all'Europa sono entrate a strati, dentro riforme che parlavano d'altro: le Regioni nel 2001, il bilancio nel 2012. Una revisione dedicata ai rapporti con l'Unione, discussa come tale, non c'è mai stata.

2. Che cos'è un vincolo

Le parole contano, soprattutto in una Costituzione. Un vincolo limita il modo in cui si esercita un potere: dice a chi lo esercita che cosa non può fare. Non trasferisce quel potere a qualcun altro e non stabilisce quale norma prevale su quale. L'articolo 117 si rivolge a chi fa le leggi, lo Stato e le Regioni, e chiede loro di rispettare gli obblighi presi. Non parla di giudici che lasciano da parte le leggi, né di istituzioni esterne che legiferano al posto delle Camere.

E «vincoli derivanti da» presuppone obblighi già assunti, e assunti in modo legittimo. La legittimità di quegli obblighi l'articolo 117 non la crea: la dà per scontata, e la rimanda all'articolo 11. Se la porta dell'articolo 11 è stata allargata oltre il suo testo, l'articolo 117 non la richiude né la sana. Prende atto di quello che c'è.

Resta la questione del rango. L'articolo 117 è una norma costituzionale come le altre, introdotta con una legge di revisione. Non sta sopra l'articolo 1, che dà la sovranità al popolo, né sopra l'articolo 11, che fissa le condizioni per limitarla, né sopra l'articolo 70, che affida la funzione legislativa alle Camere. Tra norme di pari rango, una nuova cambia le altre solo se lo dice o se è inconciliabile con esse: altrimenti vanno lette insieme. Chi segue la Corte costituzionale, che si è attribuita il compito di difendere i principi supremi anche dalle leggi di revisione (sentenza n. 1146 del 1988), arriva per la sua strada a un limite simile: una riforma del Titolo V non potrebbe modificare nel loro «contenuto essenziale» i principi che «appartengono all'essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana». Quali siano, però, lo decide la Corte, e quella dottrina io non la condivido. Sostengo una cosa più semplice, che non ha bisogno di principi non scritti: una clausola aggiunta all'articolo 117 non può riscrivere, per implicito, tre articoli che non nomina.

Leggere le norme insieme significa anche bilanciarle. È un metodo che la Corte usa di continuo, e qui non serve condividerne ogni uso: basta vedere che lo applica a tutto, tranne che al diritto europeo. Nel 2013, sul caso Ilva, ha scritto che i diritti costituzionali «si trovano in rapporto di integrazione reciproca» e che nessuno di essi può diventare «"tiranno" nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette» (sentenza n. 85). Nel 2016, a proposito del trasporto scolastico degli studenti con disabilità, ha pesato perfino l'equilibrio di bilancio: «È la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l'equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione» (sentenza n. 275).

Eppure con il diritto europeo questo bilanciamento, di regola, non avviene. Lo mostra il confronto più istruttivo, quello interno allo stesso comma. L'articolo 117 nomina insieme i vincoli comunitari e gli «obblighi internazionali», come la Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Per la Convenzione la Corte ha deciso che le sue norme sono norme interposte: una legge italiana in contrasto resta in vigore finché la Corte non la dichiara illegittima, e il giudice comune non ha «il potere di disapplicare» la norma interna (sentenza n. 348 del 2007). Quelle norme, aggiunge, sono «oggetto di bilanciamento» con gli altri interessi costituzionali (sentenza n. 264 del 2012).

Per il diritto europeo vale il contrario: con la regola di Granital, che ho descritto nel saggio precedente, il giudice lascia da parte la legge in contrasto senza passare dalla Corte e senza pesare quella norma con il resto della Costituzione. Il bilanciamento torna in due casi soltanto: quando una legge contrasta insieme con i diritti della Costituzione e con quelli della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione, e la questione arriva alla Corte, come lei stessa ha indicato dal 2017 (sentenza n. 269); e nel caso estremo dei controlimiti, che, come ho ricordato nel saggio precedente, la Corte non ha mai fatto scattare apertamente.

Stessa parola, «vincoli», stesso comma, due regimi opposti. Se la differenza nascesse dall'articolo 117, il testo dovrebbe dirlo, e non lo dice. La Corte infatti la fa discendere dall'articolo 11. È un'altra prova che l'articolo 117 non regge il peso che gli si mette sopra: dove il diritto europeo pesa di più, il fondamento è sempre altrove.

3. Chi fa le leggi

L'articolo 70 è una delle frasi più brevi della Costituzione: «La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.» Le eccezioni sono scritte subito dopo e sono strette. Il Parlamento può delegare la funzione legislativa solo al Governo, «con determinazione di principî e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti» (articolo 76). Il Governo può fare un decreto-legge solo «in casi straordinari di necessità e d'urgenza», e il decreto decade se le Camere non lo convertono entro sessanta giorni (articolo 77). Nessun altro soggetto, interno o esterno, compare tra chi può fare le leggi dello Stato.

Eppure oggi una parte delle norme che valgono in Italia nasce altrove. I regolamenti europei si applicano direttamente, senza che il Parlamento li voti. La Corte lo ha accettato già nel 1973, con la sentenza Frontini: i regolamenti valgono «senza la necessità di leggi di recezione e adattamento», e la riserva di legge dell'articolo 23, quella per cui nessuna prestazione può essere imposta se non in base alla legge, «non è formalmente applicabile alle norme comunitarie». Tra le norme invocate davanti alla Corte in quel giudizio c'era anche l'articolo 70. La Corte ha respinto anche quella censura senza nominare l'articolo 70: le è bastato l'articolo 11. Con il Trattato, ha scritto, gli Stati avevano attuato «un parziale trasferimento agli organi comunitari dell'esercizio della funzione legislativa».

Le direttive passano invece da una legge, ma in un modo che dice molto. Ogni anno il Governo presenta il disegno di legge di delegazione europea, che una volta approvato lo autorizza a recepire con decreti legislativi le direttive in scadenza. Nella legge di delegazione europea 2025 (legge 17 marzo 2026, n. 36) l'allegato A ne elenca diciotto. Il Parlamento non scrive quelle norme e non le vota una per una: sugli schemi dei decreti le sue commissioni danno un parere, che non vincola il Governo. Le Camere delegano al Governo il compito di tradurre in italiano decisioni prese a Bruxelles, entro termini fissati a Bruxelles. La delega dell'articolo 76 era pensata per un Parlamento che sceglie i principi e lascia al Governo i dettagli. Qui i principi li ha già scelti qualcun altro.

In questo sta, secondo me, la differenza decisiva. Un trattato, di regola, è un vincolo fisso: lo si legge, lo si discute, lo si ratifica, e da quel momento si sa che cosa si è accettato. Si può essere d'accordo o no, ma il perimetro è noto. Quelli europei no: contengono già nel testo clausole, come l'articolo 352, che permettono all'Unione di agire oltre i poteri espliciti, e una limitazione senza perimetro non è più quella dell'articolo 11. Soprattutto, l'Unione europea non è un testo, è un legislatore: produce ogni anno regolamenti, direttive, atti delegati e di esecuzione, e lo fa senza che il Parlamento italiano li ratifichi uno per uno. Il vincolo dell'articolo 117 presuppone obblighi determinati. Quello che abbiamo davanti è un obbligo aperto, che cresce da sé.

La misura di questo fenomeno viene spesso gonfiata. Circola da decenni la cifra dell'80% delle leggi «decise a Bruxelles», che risale a una previsione di Jacques Delors del 1988 sulle materie economiche. Gli studi che hanno provato a contare davvero danno numeri molto più bassi, in genere tra il 10 e il 30% delle leggi nazionali, con differenze forti da un Paese all'altro. Non serve gonfiare la cifra, perché il punto non è quantitativo. Anche una sola norma vincolante prodotta da un organo che il popolo non elegge, e che le Camere non possono emendare, è una norma che non passa dall'articolo 70.

Nel saggio precedente ho descritto chi fa queste norme: una Commissione che ha quasi il monopolio dell'iniziativa e che nessuno elegge direttamente, e un Parlamento europeo che le vota insieme al Consiglio, dove siedono i ministri dei governi nazionali, ma non può proporle. Qui aggiungo solo la conseguenza per la nostra Costituzione. L'articolo 70 è rimasto identico dal 1948. Nessuna revisione ha mai scritto che la funzione legislativa è esercitata dalle Camere «e dalle istituzioni europee». Eppure è così che funziona.

4. Il bilancio scritto altrove

Il costituzionalismo moderno nasce da una pretesa semplice: chi paga le tasse, attraverso i suoi rappresentanti, decide come si spendono. Lo ha ricordato Massimo Luciani, costituzionalista, in un'audizione alla Camera nell'ottobre 2011: «Il costituzionalismo moderno nasce proprio con la presa del bilancio da parte delle assemblee parlamentari.» Il bilancio è il punto in cui la sovranità diventa concreta. Ed è il punto in cui il vincolo europeo è entrato più a fondo.

La sequenza accelera con una lettera. Il 5 agosto 2011 il presidente della Banca centrale europea, Jean-Claude Trichet, e il governatore della Banca d'Italia, Mario Draghi, già designato a succedergli, scrissero al presidente del Consiglio. La lettera era riservata: il popolo italiano la lesse solo il 29 settembre, quando la pubblicò il Corriere della Sera. Chiedeva, tra l'altro, «la piena liberalizzazione dei servizi pubblici locali e dei servizi professionali», «una accurata revisione delle norme che regolano l'assunzione e il licenziamento dei dipendenti» e l'impegno ad abolire o fondere «alcuni strati amministrativi intermedi (come le Province)». Per le misure di crescita e di finanza pubblica, tra cui le prime due, indicava anche il metodo: «il prima possibile per decreto legge, seguito da ratifica parlamentare» entro la fine di settembre 2011. E aggiungeva: «Sarebbe appropriata anche una riforma costituzionale che renda più stringenti le regole di bilancio».

Chi scriveva guidava istituzioni che i trattati proteggono da qualsiasi influenza politica. L'articolo 130 del Trattato sul funzionamento dell'Unione vieta alla BCE e alle banche centrali nazionali di «sollecitare o accettare istruzioni» dai governi, e impegna i governi a non cercare di influenzarle. Così, secondo me, l'indipendenza vale in una sola direzione: i governi non possono dare indicazioni alla Banca centrale, la Banca centrale può suggerire ai governi perfino di cambiare la Costituzione. Luciani, nella stessa audizione, ricordò che gli impegni presi in Europa lasciavano all'Italia la scelta della fonte, «in Costituzione o in altra fonte», e registrò «con qualche sorpresa la celerità con la quale tanto la maggioranza quanto l'opposizione si sono attivate per recepire indicazioni che non erano invece così vincolanti».

La celerità fu davvero notevole. Una proposta di revisione era stata presentata alla Camera già il 23 marzo 2011, e pochi giorni prima, con il Patto euro plus, l'Italia si era impegnata a tradurre le regole di bilancio europee in norme nazionali vincolanti; ma l'esame cominciò solo il 5 ottobre, dopo la lettera. La Camera approvò in prima lettura la riforma dell'articolo 81 il 30 novembre 2011, il Senato il 15 dicembre. Solo il 2 marzo 2012 venticinque Stati firmarono il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria, il cosiddetto Fiscal Compact. Quel trattato chiedeva di introdurre la regola del pareggio «tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito». Preferibilmente: la Costituzione non era l'unica strada. L'Italia l'aveva già imboccata prima ancora che il trattato esistesse.

Il 17 aprile 2012 il Senato approvò la riforma in seconda deliberazione, con più dei due terzi dei componenti, come aveva fatto la Camera. Nacque così la legge costituzionale n. 1 del 2012. E qui la forma decide la sostanza. L'articolo 138 prevede che, quando una revisione è approvata in seconda lettura dai due terzi di ciascuna Camera, il referendum non si può chiedere. Una modifica della Costituzione sollecitata da una lettera riservata, e chiesta da un trattato solo «preferibilmente», è entrata nel testo senza che il popolo potesse dire una parola.

Non era una modifica tecnica. Luciani, mentre i progetti erano ancora in discussione, lo aveva detto in modo esplicito: «Irrigidire in Costituzione il vincolo al pareggio, impedendo anche transitori scostamenti, mi sembra ribaltare il complessivo impianto costituzionale dei rapporti dell'economia con la politica.» E aveva indicato una strada diversa: «Si potrebbero negoziare con i nostri partner europei concreti interventi strutturali sull'economia piuttosto che abbandonare all'intimazione esterna la massima espressione della sovranità, cioè la determinazione dei contenuti della Costituzione.» Il testo approvato ha poi lasciato qualche margine: l'articolo 81 consente l'indebitamento per considerare gli effetti del ciclo economico e, con l'autorizzazione delle Camere a maggioranza assoluta, «al verificarsi di eventi eccezionali». Ma il principio è entrato in Costituzione, e con esso il vincolo.

Da allora il vincolo funziona anche nel calendario. Un regolamento europeo del 2013, il n. 473, stabilisce che «ogni anno, entro il 15 ottobre», gli Stati dell'euro trasmettano alla Commissione e all'Eurogruppo un progetto di documento programmatico di bilancio per l'anno successivo. La legge di bilancio arriva alle Camere dopo. L'articolo 81 riserva al Parlamento l'approvazione del bilancio, e formalmente nulla è cambiato: ma quando le Camere cominciano a discuterlo, l'impostazione è già passata da un esame esterno, e, nei casi eccezionali in cui vi riscontra un'«inosservanza particolarmente grave» degli obblighi del Patto di stabilità, la Commissione chiede un progetto riveduto. Vale con qualunque maggioranza, chiunque sia al governo.

Il Parlamento continua a votare il bilancio. Ma lo vota dentro un perimetro fissato in sede europea, che le Camere hanno trascritto in una Costituzione modificata senza il popolo; e lo vota, ogni anno, dopo che il progetto è già passato da un esame che non è il suo.

5. Altrove si chiede al Parlamento

Non è inevitabile che vada così. Una ratifica parlamentare, per me, non vale il consenso del popolo: è la cambiale in bianco di cui ho scritto nei saggi precedenti. Ma il Parlamento resta l'unico potere con un legame anche tenue con il voto, e altri Paesi che stanno nella stessa Unione, con gli stessi trattati, mostrano che almeno quel passaggio non si salta.

In Germania la Corte costituzionale federale, nella sentenza sul Trattato di Lisbona del 30 giugno 2009, ha fissato regole precise. Che a scriverle sia stata una corte, e non il legislatore, pone anche lì la domanda del saggio «Il custode senza custodi»; qui conta che cosa chiedono. I trattati contengono le cosiddette clausole passerella, che permettono di cambiare le procedure di voto nel Consiglio, per esempio passando dall'unanimità alla maggioranza, senza una nuova ratifica. Per Karlsruhe il rappresentante tedesco può approvare la passerella generale solo dopo che Bundestag e Bundesrat hanno votato una legge; per quelle speciali, se riguardano materie già definite dal Trattato, la legge non serve, ma serve comunque un'approvazione del Bundestag (e, quando lo richiedono le regole sulla legislazione, del Bundesrat). Lo stesso vale per la clausola di flessibilità, l'articolo 352 di cui ho parlato nel saggio precedente: il suo uso «constitutionally requires ratification by the German Bundestag and the Bundesrat». In Italia la legge 234 del 2012 non chiede una legge né per l'una né per l'altra. Per la passerella generale le Camere hanno sei mesi per pronunciarsi, e l'opposizione viene comunicata all'Unione solo se votano contro entrambe: se tacciono, la decisione va avanti. Per l'articolo 352 è previsto soltanto che ciascuna Camera possa dare un parere sul rispetto della sussidiarietà.

Il confronto più recente riguarda il debito comune. Nel dicembre 2020 l'Unione ha deciso di finanziare NextGenerationEU con prestiti sui mercati fino a 750 miliardi di euro (a prezzi 2018), da rimborsare con il bilancio europeo, il cui tetto di risorse è stato alzato apposta; in ultima istanza, la Commissione può chiedere le risorse agli Stati. L'Unione si era già indebitata in passato, ma mai su questa scala, e la decisione poteva entrare in vigore solo dopo l'approvazione di tutti gli Stati «conformemente alle rispettive norme costituzionali». In Germania i ricorsi arrivarono a Karlsruhe, che li respinse il 6 dicembre 2022, ma solo dopo un esame completo: scrisse che ammettere ricorsi di questo tipo è «necessary to safeguard the right to democratic self-determination», e concluse che la decisione non superava in modo manifesto i limiti dell'integrazione tra l'altro perché i fondi potevano servire solo a compiti di competenza dell'Unione e il prestito aveva limiti di durata e di importo. In Italia l'autorizzazione arrivò con l'articolo 21 del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, il «Milleproroghe», poi convertito dalla legge n. 21 del 2021. Il più grande debito comune mai contratto dall'Unione è passato da noi dentro un decreto d'urgenza che rinviava scadenze di ogni genere.

C'è però un caso che va raccontato con onestà, perché dice il contrario. Il 21 dicembre 2023 la Camera ha respinto l'autorizzazione a ratificare la riforma del Meccanismo europeo di stabilità, con 72 voti a favore, 184 contrari e 44 astenuti. Il MES era nato nel 2012 fuori dai trattati, con un trattato tra governi, accompagnato da una modifica «semplificata» dei trattati stessi che, secondo la Corte di giustizia, si limitava a confermare una competenza che gli Stati avevano già. Quel voto dimostra che, quando una decisione passa davvero dal Parlamento, il Parlamento può dire di no.

Ma proprio per questo il caso rafforza il punto invece di indebolirlo. Il voto c'è stato perché serviva una ratifica. Dove la ratifica non serve, perché una norma arriva con un regolamento o con un calendario fissato da Bruxelles, il Parlamento non ha nessun no da pronunciare. E dove un no è ancora possibile, come per una passerella o per un decreto da convertire, deve trovarlo contro una decisione già presa, a volte già in vigore, a volte dentro testi che parlano d'altro. Il popolo, poi, sui trattati non ne ha mai avuto uno: l'articolo 75 esclude il referendum sulle leggi «di autorizzazione a ratificare trattati internazionali».

Le obiezioni

• «Un giudice della Corte costituzionale, che poi ne è stato presidente, ha scritto che l'articolo 117 è un riconoscimento esplicito del primato.» È vero: Giuseppe Tesauro lo ha detto nel 2012, e va riportato. Ma nella stessa relazione Tesauro scriveva che la lettura dell'articolo 11 come «sicuro fondamento» del rapporto con il diritto europeo «ha resistito anche alla riforma costituzionale del 2001». Riconoscere una cosa che c'è già non equivale a fondarla. Se il fondamento resta l'articolo 11, i suoi limiti restano anche loro.
• «Le Camere partecipano alle decisioni europee: danno pareri, controllano la sussidiarietà, indirizzano il Governo.» Partecipano, ma da fuori. Chi decide nel Consiglio è il Governo, non il Parlamento, e un parere non è una legge. L'articolo 70 non parla di Camere che danno pareri su norme scritte da altri: parla di Camere che le leggi le fanno.
• «L'Unione si occupa soprattutto di materie tecniche, che anche gli Stati affidano ad autorità indipendenti.» È la tesi di studiosi come Andrew Moravcsik e Giandomenico Majone, e per una parte della regolazione ha senso. Ma il bilancio non è una materia tecnica: è la scelta di che cosa finanziare e chi tassare, cioè la scelta politica per eccellenza. Ed è proprio lì che il vincolo è entrato più a fondo.
• «La Corte costituzionale considera legittime queste limitazioni.» Lo ha scritto più volte, ma che la Corte giudichi legittime limitazioni rese possibili dalla sua stessa lettura dell'articolo 11 non chiude la questione: nel saggio «La sovranità ceduta senza chiedere» ho sostenuto che in quella lettura è andata oltre i propri poteri. E anche chi le dà ragione deve ammettere che si è arrivati fin qui senza una revisione dedicata e senza una domanda al popolo. Chi stabilisce i confini dei poteri della Corte è un'altra questione, ed è il tema del saggio «Il custode senza custodi».
• «Il pareggio di bilancio fu votato da più dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera: un consenso larghissimo.» Quei due terzi sono proprio ciò che ha impedito il referendum. Più ampio era l'accordo tra i rappresentanti, meno spazio restava ai rappresentati.

Un vincolo, per definizione, si conosce nel momento in cui lo si accetta. Si sa che cosa si promette, a chi e fino a dove. Quello che l'articolo 117 ha trovato già dentro l'ordinamento, e che nel 2012 è arrivato al bilancio, è di un altro tipo: si allarga ogni anno, con norme che nessuno ha ratificato una per una, scadenze fissate altrove e una riforma costituzionale votata con una maggioranza che ha escluso il referendum. L'articolo 1 dice ancora che la sovranità appartiene al popolo. Resta da capire a quale popolo sia stato chiesto, e quando, di accettare un vincolo che non si ferma.